과거의 『후생(노동)백서』 중에서 「사회보장과 경제(성장)」 관련 기술의 변천①

(통권 162호 2018.1.1. 논문 1-1)

논문： 과거의 『후생(노동)백서』 중에서 「사회보장과 경제(성장)」 관련 기술의 변천①

「니키 교수의 의료시평(156)」「문화련정보」 2018년 1월호(478호): 20～28쪽]

『후생(노동)백서』는 『1956년도판』이 발행되어 『2017년판』은 60권째가 됩니다(1967년판과 1994년판은 발행되지 않았습니다). 『2017년판』을 검토하는 기초작업으로서 전체 『백서』의 「사회보장과 경제(성장)」 관련의 기술을 체크했습니다. 구체적으로는 보유한 각 『백서』의 실제 그대로의 부제와 목차를 체크하고, 그것을 단서로 하여 본문 중의 「사회보장」 또는 「경제」 관련의 기술을 읽었습니다. 본고에서는 그 결과를 기술합니다. 또한 모든 『백서』의 전문은 후생노동성의 홈페이지에 공개되고 있습니다.

『백서』의 Stance의 변천과 주목해야 할 『백서』

『2017년판』을 포함해 총 60권 가운데, 부제에 「사회보장」을 포함하고 있는 것은 16권으로 거의 1/4입니다. 부제에 「사회보장」이 들어가는 것에는 「흐름」이 있어서 1973~1977년판은 5년 연속, 2010~2012년판(민주당 정권 시)은 3년 연속으로 「사회보장」을 부제에 포함하고 있었습니다. 다만, 「사회보장」이 부제에 포함되어 있어도 「사회보장과 경제(성장)」에 대해서 언급하고 있는 것은 적고, 반대로 부제에 「사회보장」을 포함하지 않아도 그것을 언급하고 있는 『백서』는 적지 않았습니다.

『백서』의 기술에는 후생(노동)성의 「사회보장(과 경제)」에 관한 관련성이 크고, 다음과 같은 3개의 시기로 구분되었다고 느꼈습니다.

제1기는 1956년도판~1969년판(광범위하게는 1973년판까지)입니다. 이 시기는 전국민건강보험・전국민연금제도 실시 전~고도성장기로 대부분의 『백서』가 사회보장의 확대를 주장하고 있었습니다. 이 시기의 『백서』에서 「사회보장과 경제」에 대해 특히 주목해야 할 기술이 있는 것은, 1960년판과 1968년판의 2권이라고 말할 수 있습니다.

제2기는 1975년판~1988년판입니다(1970~1974년판은 과도기). 이 시기는 1973년의 오일쇼크를 계기로 저성장으로의 이행기로 『백서』는 완전히 전환하여 사회보장의 재검토・억제를 주장하게 되었습니다. 이것은 당시 정권의 「사회보장・복지 재검토」 정책에 대응하고 있습니다. 이 주장이 가장 선명히 나타나고 있는 것은 『1973년판 백서』입니다. 그러나 이 시기의 『백서』에서 「사회보장과 경제(성장)」에 대해서 정면으로 논한 것은 없습니다.

제3기는 1989년판 이후에 사회보장비 억제의 톤은 약해지거나, 정면으로는 여기에 언급하지 않게 되었습니다. 여기에 대신하여 이 시기에는 「사회보장과 경제(성장)」의 관계를 중립적・실증적으로 논하는 『백서』가 나타났습니다. 그러한 속에서 특히 주목해야 할 것은 『1995년판』(다만, 의료에 한정), 『1999년판』, 『2008년』, 『2012년판』(부제： 사회보장을 생각한다) 등 4권이라고 생각합니다. 특히 『2012년판』은 「사회보장의 뛰어난 교과서」로도 되어 있어서 본 『의료시평』(107)에서 자세하게 검토했습니다(1).

다음은 앞에서 기술한 3개의 시기별로 『백서』의 「사회보장과(경제)」 또는 여기에 관련된 주목해야 할 내용을 소개합니다. 백서의 연(도)판에서 다음의［］은 부제입니다. 「사회보장과 경제(성장)」에 대해서 조금이라도 언급한 『백서』의 연도명과 부제 중의 「사회보장」, 그리고 『백서』 중의 중요한 그림과 중요 표현은 강조체로 표시했습니다.

제1기(사회보장 확대 주장 시기)의 기술

1961년의 전국민건강보험・전국민연금제도 실시 직전에 발표된 1956~1960년도판 『백서』는 5년 연속으로 「사회보장과 경제」의 관계를 논하고 있고, 그리고 사회보장 확대의 주장은 해마다 열기를 띠었습니다. 다만, 모두 부제에 「사회보장」은 없었습니다.

『1956년도판 [국민의 생활과 건강은 얼마나 지켜지고 있을까]』는 서론 「일본의 인구문제와 사회보장」의 마지막 「사회보장제도의 역할」에서 다음과 같이 말하고 있습니다. 「사회보장제도에 의한 소득의 재분배에 의해서, 낮은 수준의 소득계층에 대해서 소득을 보충하여, 그 소득수준・생활수준을 끌어 올린다」. 「한편, 사회보장제도에 대해서도 그것이 소득의 「재분배」에 의한 시책인 이상, 국민소득의 크기와의 균형이라고 하는 점에서, 저절로 그 규모와 범위가 한정되는 것은 부정할 수 없다」.

『1957년도판［빈곤과 질병의 추방］』은 제1장 「국민생활과 사회보장」 제4절 「사회보장-빈곤 추방으로의 길」 4. 「일본 사회보장의 진로」의 마지막에 다음과 같이 말하고 있습니다. 「사회보장은 국민생활의 안정 정책인 것과 동시에 그 합리화의 시책이며, 빈곤과 싸우는 개개인이나 개개의 가족의 노력을 사회적으로 결집하고 이것을 고도로 효율화하기 위한 시책이다. (중략) 중진국에서의 사회보장의 과제란 관련된 국민생활의 합리화 시책으로서의 사회보장을, 고도 경제성장의 달성의 요청과 적절하게 조화를 이루는 형태에 있어서 가장 합리적・효율적으로 추진한다고 하는 점에 있다」.

이와 같이 이상의 연도판은 사회보장의 역할을 소득재분배로 한정하고, 그리고 「국민소득의 크기와의 균형」, 경제성장과의 「조화」를 강조하고 있었습니다.

『1958년도판 ［후생성¹⁾ 창립 20주년 기념호］』는 제1부 「총론-국민생활과 사회보장」 제4절 「사회보장에 대한 기대」 3. 「사회보장과 국민경제」에서 사회보장의 경제적 역할로서 「재분배 기구」, 「경기 대책」, 「경기 조절적 기능」・「경제의 자동안정 장치」, 「고용 합리화 효과」, 「국민의 소비생활을 합리화하고, 자원의 낭비를 배제하고, 효율적으로 소비 내용의 향상을 도모한다」를 언급하였습니다. 이것이 『백서』에서 사회보장의 경제효과에 대해 처음으로 나온 것입니다.

『1959년도판 ［복지계획과 인간의 복지를 위한 투자］』는 제1부 총론의 서론에서 「경제계획에 추가해 이러한 ［국민생활의 향상을 도모한다–니키류. 이하,［］는 저의 보충］ 복지계획」이 필요, 「경제계획 후에 지금까지 소비로서 파악하고 있던 이러한 지출을 굳이 『인간 투자』라고 하는 개념에서는 파악한다」, 「인간의 복지를 위한 지출, 여기에 말하는 『인간 투자』는 확실히 생산력 효과를 가지는 『투자』」라고 주장했습니다. 이것은 『백서』에서 「복지 계획」, 「인간 투자」에 대한 이론이 처음 나온 것이라고 말할 수 있습니다.

『1960년도판 ［복지국가로의 길］』은 제1부 제１장의 서론에서 「사회보장이 경제성장에 있어서 마이너스의 효과를 가진다」라고 해서 소극적인 대응 밖에 하지 않는 생각에 대해서, 사회보장의 경제효과로서 경제후퇴기의 평준화 효과를 말하고, 「경제성장을 존중하는 입장에서도 사회보장은 충분히 지지를 받아야만 한다」라고 하고, 「사회보장이 인적 능력의 향상이라고 하는 측면을 통해서 경제성장에 측정하기 어려운 지대(至大)한 효과를 갖는다고 하는 것에 주목하고자 한다면, 사회보장의 충실은 한 순간이라도 주저해서는 안된다」라고 주장했습니다. 그리고 『백서』는 이러한 「사회보장 플러스 효과론」에서 한층 더 나아가서 「복지국가에서의 사회보장 실시는 기본적으로 사회연대와 생존권 존중의 사상에서 요청되는 것이며, 그 요청은 소위 실리적 판단을 초월한 절대적인 것에 근거하고 있다」라고 하고 감세, 사회보장, 공공투자의 3개 시책 중에서 「사회보장을 최우선해야 할 것을 주장」했습니다. 표현에 일부 지나친 측면도 있지만, 『1960년도판 백서』에서는 당시 후생성의 사회보장 확대를 위한 뜨거운 열기를 느낄 수 있습니다.

1961~1963년도판의 『백서』에서는 3년 연속으로 「사회보장과 경제」의 기술은 없어졌습니다. ：『1961년도판 ［변동하는 사회와 후생 행정］』, 『1962년도판 ［인구혁명］』, 『「1963년도판 ［건강과 복지］』.

『1964년도판 ［사회 개발의 추진］』은 제2부 제1장 제1절 사회보장의 국제비교에서 첫 본격적인 국제비교를 실시했습니다. 그 중의 「［사회보장과］ 경제성장과의 관련」의 항목에서 「사회보장 급여율과 경제성장률과의 관련」 상관(相關) 그림을 나타내고, 양자에게는 「대략 정(正)의 상이 인정된다」고 하고, 「사회보장은 유효수요 하에 떠받쳐 인간 능력의 배양 등에 의해 경제성장을 직접, 간접적으로 지원하고 있다」, 이것은 「『고성장, 고복지』의 가능성이 있는 것을 나타낸다」고 주장했습니다.

『1965년도판 ［1960년대의 길잡이］』는 서론 제2절 「사회보장의 확대」에서 「일본의 사회보장제도는 (중략) 서유럽제국과 비교해 아직 상당한 지연되고 있다」고 하고, 「적어도 1960년대 중에는 현재의 서유럽제국과 동일한 정도의 수준까지 사회보장을 확대시켜 가는 것이 후생 행정의 향후 큰 길잡이가 된다」고 선언했습니다.

『1966년도판 백서 ［생활에 밀착한 행정］』에는 「사회보장과 경제」에 대한 기재는 없었습니다. 앞에서 말한 것처럼 『1967년도판 백서』는 발행되지 않았습니다.

『1968년판 「확대하는 장애와 그 극복」』은 「연도판」에서 「연판」으로 표기가 바뀌었습니다. 본 백서는 『1960년도판』과 대등한 「뜨거운」 백서에서 이례적으로 후생성 장관은 「1967년도 후생노동행정 연차보고서의 발표에 즈음하여」에서 다음과 같이 주장했습니다. 「요즈음 이른바 재정 경직화에 얽매여서 혹은 사회보장의 충실을 도모하면 경제성장이 저해된다든가, 혹은 사회보장 관계비의 급증 경향이 재정을 압박해 경기조정을 어렵게 한다는 등의 논리가 산발적으로 나오고 있는데, 이는 이상과 같이 언급해온 인간 존중의 이념을 그 근저(根底)에 두는 후생행정 추진의 관점에서 보면, 정말로 걱정스러운 바입니다. 원래 경제정책, 재정정책 등 모든 것은 바람직한 국민 생활의 실현을 위한 수단인 것을 협상해야 합니다」.

후생성 장관의 이 뜨거운 메세지를 받고, 「서론」의 4. 「경제성장과 ［생활의］ 장애의 극복」에서는 다음과 같이 주장했습니다. 「후생 행정이 가장 근저(根底)에서 경제 그 자체를 떠받치고 있는 것을 잊어서는 안 될 것이다. 원래 이러한 시책은 경제의 논리를 초월한 『인간 그 자체의 존중』이라고 하는 이념에 근거해 실시되는 것이지만, 경제가 인간의 활동의 한 측면인 점에서 당연히 인간의 건강을 유지 증진시켜서 생활의 안정을 도모하는 것은, 바꾸어 말하면 노동능력을 높여 경제 그 자체의 원활한 성장을 떠받치는 결과가 되는 것은 부정할 수가 없다. (중략) 이와 같이 후생행정은 경제 측면에서 이것을 보면, 그 성장을 떠받치는 가장 기본적인 분야를 담당하고 있다고 할 수 있을 것이다」. 그리고 「경제성장률과 사회보장 급여율」[의 상관도]에서 「높은 사회보장급여가 경제성장을 둔화시킨다고 하는 관계는 찾아낼 수 없다는」 것을 재확인했습니다. 이 상관도는 『1964년도판 백서』 상관도의 개정판이라고 할 수 있습니다.

『1969년판 백서 [번영으로의 기초 조건]』은 총론 제6절 「사회보장의 추진」에서 사회보장급여비의 ① EEC²⁾ 그룹, ② 북유럽 및 영연방 그룹, ③ 일본과의 비교를 실시하고, 「사회보장급여의 수준을 서유럽 여러 나라 수준으로 끌어올려 가는 것은 우리의 하나의 목표이다」고 주장했습니다. 그리고 후술하는 『1999년판 백서』는 『1969년판 백서』를 인용해 사회보장은 「번영의 기초조건」이라고 기술했습니다. 저는 사회보장의 국제비교의 대상으로서 미국을 포함하지 않은 것은 매우 식견(識見)이 있다고 느꼈습니다.

『1970년도판 백서 [노령자 문제를 파악하면서]』, 『1971년판 백서 [어린이와 사회]』, 『1972년판 [가까워지는 연금시대]』에는 목차에 「사회보장」은 없습니다.

『1973년판 백서 [전환기에 선 사회보장]』은 처음으로 부제에 「사회보장」을 사용했지만, 본문의 목차에는 「사회보장」은 없었습니다. 그러나 총론의 「결론」의 마지막에 「여유 있는 안정된 국민생활을 목표로 하는 고복지 사회의 실현」을 제시하였습니다. 저는 1994년에 출판한 『세계 제일의 의료비 억제정책을 재검토하는 시기』에서 당시의 「후생성의 방향 전환의 모색은 전통적 노선으로 돌아가는 것」이라고 지적하고, 『백서』의 「『고복지 사회』를 목표로 하는 주장은 1970년대 전반까지 계속했다」고 이 기술을 인용했습니다(2).

『1974년판 백서 ［인구변동과 사회보장］』의 목차에 「사회보장」은 없습니다.

역자 주1) 1938년부터 2001년까지 존재한 일본의 중앙행정기관으로 우리의 보건복지부와 유사하고 의료·보건·

사회보장을 담당하였다. 2001년의 중앙부처 개편 때 후생노동성이 설치되면서 폐지되었다.

역자 주2) European Economic Community. 현재 유럽연합(EU)의 모체가 되는 유럽공동시장.

( 다음 회에 계속 ☞ )

[원문출처 : http://www.inhcc.org/jp/research/news/niki/]

니키 류(원저자) / 이영숙(번역) / 김도훈(감수) news1@silverinews.com

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