노인돌봄서비스 공급체계, 법·규정에 맞춘 정부의 공공서비스 직접 생산방식 검토해봐야

노인돌봄서비스 공급체계,

법·규정에 맞춘 정부의 공공서비스 직접 생산방식 검토해봐야

- 2018 한국노인복지학회 춘계세미나 기획주제 발표

[▲ 지난 15일 열린 2018 한국노인복지학회 춘계학술대회에서 “노인돌봄서비스 공급체계의 재검토: ‘조치’와 ‘선택’의 이분법을 넘어” 주제로 양난주 교수(대구대 사회복지학과)가 발표하고 있다.]

우리나라 사회복지 전달체계에 있어 비연속성 · 파편성이라는 문제점은 오래 전부터 인식되어왔다. (‘전달체계’: 사회복지가 정책에서 급여나 서비스로 전환되는 과정에서 참여하는 조직과 사람들의 제도적 배열, 권한과 역할의 연계망)

사회복지 전달체계가 분절적 · 파편적이라는 것은 사업별로 만들어진 다종다양한 민간사회복지시설, 기관과 비교적 최근에 대규모로 만들어진 사회서비스 시장조직이 개별적으로 존재한다는 뜻이다. 곧, 장기요양노인 · 독거노인 · 고독사 위험 노인 · 치매노인 · 빈곤노인 등으로 나뉘어 정책 대상이 되고, 제각기 다른 기관에서 제각기 다른 사람들이 접근해 서비스를 제공하는 방식을 의미한다. 따라서 보건의료 · 장기요양 · 재가돌봄 등 사회서비스 어느 분야에서든 서비스를 받기 위해선 이용자 자신이 창구를 알아내 신청하고, 신청과정을 거쳐 수급자격을 취득한 후에는 무슨 서비스를 얼마나 받을지도 혼자 알아서 결정, “선택”해야 하는 구조가 된다.

따라서 노인돌봄 서비스가 이용자 중심의 ‘통합적 서비스 체계’로 구조화되어야 한다는 주장은 익히 알려진 내용인데, 지난 15일 “노인돌봄서비스의 분화와 표류하는 전달체계” 주제로 개최된 ‘2018 한국노인복지학회 춘계학술대회’에서 “노인돌봄서비스 공급체계의 재검토: ‘조치’와 ‘선택’의 이분법을 넘어”라는 기획주제를 발표한 양난주 교수(대구대 사회복지학과)가 ‘써보지 않은 하나의 방법’을 제시했다.

노인돌봄서비스 공급체계, 써보지 않은 하나의 방법

양교수는 “국가의 정책전달은 민간과 공공, 자원 부문 간의 파트너십을 통해 이루어질 수밖에 없고, 휴먼서비스는 정책의 집행과정에 관여하는 조직과 사람의 특성이 결과에 적지 않는 영향을 미친다”고 말하며, 분절과 파편성을 대표적 문제로 안고 있는 우리나라 사회복지 전달체계를 노인돌봄서비스 영역을 예로 들어 과연 어떻게 바꿀 수 있는지 모색해보았다고 밝혔다.

양교수는 “기존에 많은 선행연구들이 사회복지사무소 · 노인보건복지센터 · 통합사례관리기관 · 통합서비스제공기관 · 케어매니지먼트센터 등을 전달체계 개편방안, 혹은 통합적 노인돌봄서비스를 위한 개선과제로 제시해왔다”고 설명하며, 노인돌봄서비스 전달체계 분석에서 조직특성과 생산되는 돌봄과의 관계가 중요하다고 보고 중앙정부 · 지방정부 · 건강보험공단 등 세 공적 주체에 의해 서로 다른 신청기준과 절차 · 서비스 보장 수준 · 본인부담 수준 아래 노인의 건강수준 단계에 따라 모두 필요할 수 있는 돌봄서비스들이 상호 배타적으로 생산되고 있는 현실을 지적했다.

이와 관련, 양교수는 “공적 사회정책에 의해, 경제적 이해관계를 본질로 하는 상업적 돌봄관계가 공급되는 공급체계의 성격 자체가 통합적 돌봄을 위해 가장 큰 문제가 된다”고 진단했다. 따라서 노년의 인간다운 삶을 기본적으로 보장하는 표준화된 공식적 장기요양서비스 이용이 등급인정자의 선택만으로 정당화되는 점이 과연 타당한 것인지 의문을 제기했다.

양교수는 따라서 직접적 이해관계로부터 독립된 전문가에 의한 서비스 할당이 현재 취약한 제도의 공적인 책무성을 높일 수 있을 것이라고 제안하며, 상업적 돌봄관계에 균열을 낼 수 있는 신뢰는 정부가 직접적으로 만들어야 한다고 강조했다.

또한 양교수는 돌봄 자체가 완결적인 충만함을 가질 수 없고 끊임없이 새로운 필요를 만들어내는 속성을 가지고 있음을 감안해, 정부가 공급하는 개인급여 방식의 돌봄서비스는 전부가 아니라 일부가 될 수밖에 없다는 점을 전달체계를 설계할 때 기억해야한다고 덧붙였다. 따라서 서비스의 중복과 기관의 중복이 때로는 허용될 수도 있어야 한다고 밝혔다. 아울러 통합과 연계는 새로운 조직이 만들어주는 것이 아니라 현재 제공인프라와 제공인력이 갖고 있는 문제들을 해결해나가고 신뢰가 쌓이는 과정에서 행위의 규칙을 통해 실현되는 문제라고 설명했다.

이어서 양교수는 “우리나라는 자발적이고 호혜적인 돌봄 관계를 만들어낸다는 비영리민간법인에게 의존하여 상당기간 저소득층에 한정한 사회서비스를 공급해왔다”고 말하고 “이용자 중심으로 권리기반 사회서비스를 제도화하려는 도약단계에서 이윤확대를 혁신의 지렛대로 삼는 영리사업자를 포괄하여 사회서비스 시장을 육성했으며 비영리기관을 이용할 때도, 시장을 육성하여 비용지원정책을 펼 때도 사실상 정부는 재정과 규제의 주체였다”고 부연 설명했다.

발제를 마무리하며 양교수는 “우리가 써보지 않은 하나의 방법은 정부가 직접 공공서비스를 법과 규정에 맞춰 위계적인 방식으로 생산하는 것”이라 논하며 “서구복지국가에서 관료적이고 경직적이고 재정소모가 큰 공급방식이라고 비판받은 공공에 의한 공급방식이지만, 저비용 · 저임금으로 생산하고 일선에서 불법과 탈법운영이 그치질 않으며, 서로가 자기 이해 추구방식으로 확대 재생산되고 있는 노인돌봄서비스시장에 써보지 않은 방법을 섞어 보는 것”이라며 실현 가능성을 시사했다.

그는 “이제까지 보지 못한, 비용이 많이 들고 철저히 법과 규정을 지켜 생산되는 노인돌봄 서비스가 과연 어떤 돌봄관계와 조직간 연계를 만들어낼 것인지의 실험을 기대해봄 직하다”며 관심을 촉구했다.

silverinews 신기현 news1@silverinews.com

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