인터뷰: '자조(自助)·공조(共助)·공조(公助)'라는 분리는 적절한가? - 삼조의 변천을 회고하다

(통권 202호 2021.05.01. 인터뷰)

인터뷰: '자조(自助)·공조(共助)·공조(公助)'라는 분리는 적절한가?

- 삼조의 변천을 회고하다

(“사회운동”(시민정책섹터 정책기구) 442호 : 70~80쪽, 2021년 4월 15일 발행)

“‘자조·공조·공조’는, 실제로 사용되는 분야나 사람에 따라 의미 부여가 다르다”라고 일본복지대학 전 대학학장이셨던 니키 류 교수님께서는 말씀하고 계신다.

사회보장 분야에서는 의미가 결정되지 않은 '자조·공조·공조'를 사용함으로써 여러 가지 혼란을 야기시키고, 사회적 분단·대립을 심화시킬 수 있다고 경종을 울린다.

지금까지 정부의 자료를 찾아 일본에서 이러한 말이 어떻게 사용되어 왔는지를 조사해 온 니키 교수님으로부터, ‘자조·공조·공조’의 모호한 사용 방식의 역사와 그것을 계속 사용할 경우의 폐해에 대해 말씀을 들었다.

- 스가 요시히데(菅義偉) 수상의 소신 표명 연설에서 '자조·공조·공조'가 주목받게 되었습니다. 원래 이 말은 언제부터 누가 어떤 분야에서 사용하게 된 것일까요?

‘자조·공조·공조’(삼조)라는 말 자체는, 주로 사회보장 분야와 방재·재해 지원 분야에서 사용됩니다만, 누가 처음 말하기 시작했는지는 아무도 모릅니다. 방재·재해 지원 분야에서는 2000년경부터 사용되기 시작했습니다. 사회보장 분야에서 본격적으로 삼조가 사용된 것은, 1994년에 발표된 ‘21세기 복지비전 저출산·고령사회를 위해서’입니다.

그러나 결론적으로 삼조, 여기에 호조(互助)를 더한 사조는 사용하지 않는 것이 좋다는 것이 저의 지론입니다.

삼조, 사조라는 표현은 간결하여 기억하기 쉽습니다만, 의미가 모호하여 쓰는 사람에 따라 전혀 다르게도 쓰입니다. 예를 들어 방재·재해 지원 분야에서는, 자조는 자신, 공조(共助)는 지역·인근의 서로의 협력, 공조(公助)는 국가와 지자체의 지원이라고 하는 형태로 일관해서 사용되고 있고 혼란이 없습니다. 따라서 저는 재해지원 분야에서 '자조·공조·공조'를 쓰는 글에 대해서는 언급하지 않겠습니다.

문제는 사회보장 분야에서 사용되는 것입니다. 후생노동성도 2000년 “2000년판 후생백서”에서는 공조(共助)를 가정과 지역사회에서 지원한다는 의미에서의 '자조, 공조, 공조'를 사용했습니다. 그런데 2006년에 총리관저의 ‘사회보장의 방향 관한 간담회 보고서’가 공조(共助)를 사회보험이라고 하는 특이한 의미로 사용하고, 이것을 후생노동성도 답습했습니다. 다만, 후생노동성 내에서도 사회·원호국 등은 현재에도 공조(共助)를 '함께 서로 돕는다'는 등의 예전 의미 그대로도 사용하고 있습니다.

후생노동성이 공조(共助)를 사회보험으로 만들어 버렸으므로 전통적인 지역(가까운 이웃)이 서로 돕는 공조(共助)가 있을 곳이 없게 되었습니다. 이에 지역포괄케어연구회¹⁾는 2009년도의 보고서에서, 기존의 공조(共助)를 호조로 바꾸어, 자조, 호조, 공조(共助, 사회보험), 공조(公助)라고 하는 4구분(4조)을 제안했습니다. 현재는 이 사조가 지역포괄케어나 지역공생사회구축에 종사하는 전문직·지자체 관계자 사이에서 사용되는 경우가 많아졌기 때문에, 용어의 사용법이 한층 더 혼란스럽게 되어 버렸습니다.

사회운동이나 협동조합운동 쪽에서는 어떤지 살펴보면, 공조(共助)를 협동(共同)으로 사용하는 경우도 꽤 있었습니다. 협동조합이나 공제제도를 공조라고 하는 기술도 볼 수 있었습니다. 여기에서도 쓰는 사람에 따라 의미는 제각각인 것 같습니다.

자조에 대해서도 본인뿐인지, 가족을 포함하는지, 사용하는 사람의 가족관에 따라 다른 것이 현실입니다. 후생노동성 사이트에서도 본인만의 경우와 가족을 포함한 경우 양쪽 모두의 설명이 있어, 통일되어 있지 않습니다. 또 같은 자민당 정치인이라도 신자유주의파이자 개인주의자인 고이즈미 준이치로(小泉純一郞) 전 총리와 스가(菅) 총리는 자조를 본인뿐이라고 했지만, 전통적 공동체를 미화하는 보수파 아베 신조(安倍晋三) 전 총리는 본인과 가족으로 간주했습니다.

이와 같이 사용하는 사람이나 조직에 따라 의미가 다른 삼조, 사조는 용어나 개념이 엄밀하지 않아 학문적으로 옳지 않은 것은 물론이고 일반사회, 사회운동 등에서도 혼란을 초래하기 때문에 사용하기에 적절하지 않다는 것이 저의 생각입니다.

- 사회보장의 분야에서는 1994년의 ‘21세기 복지비전’에서 처음으로 ‘자조·공조·공조’가 등장했는데, 왜 이 시기에 나온 것일까요?

1970년대 전반까지는 일본은 고도 성장기로, 정부도 유럽이나 미국 수준의 복지국가를 지향하고 있었습니다. 그런데 1970년대 후반~80년대에 성장이 둔화되어 사회보장이나 복지의 억제와 재검토가 주장되기 시작했습니다. 1978년의 “1978년판 후생백서”에는 “(3대) 동거라고 하는, 일본의 이른바 ‘복지에 비밀적립금(latent assets)²⁾’이라고도 할 수 있는 제도를 살린다”라는 악명 높은 말이 등장했습니다. 노부모 봉양을 자식이나 손자가 하는 등 가족 간의 지원이 제창된 것입니다. 앞으로 지향해야 할 것은 유럽과 미국 수준의 복지국가가 아니라 일본에 맞는 복지사회다. 즉 국가의 역할은 한정적이라는 맥락에서 '일본식 복지사회론'이 제창되었습니다.

고령화 사회가 진행되면, 그렇게 해도 따라잡을 수 없게 되므로 1994년 후생성의 고령사회 복지 비전 간담회는 보고 ‘21세기 복지 비전’에서 ‘자조·공조·공조의 적절한 조합’을 내놓아, 지금까지의 정책을 180도까지는 아니지만 90도 정도 궤도 수정합니다. 북유럽이나 유럽 같은 수준의 고복지·고부담도 저복지·저부담도 아닌, 중복지·중부담의 ‘적정 급여·적정 부담’이라고 하는 독자적인 복지사회의 실현을 제창했습니다. ‘21세기 복지 비전’에서는 특히 ‘21세기를 향한 개호시스템의 구축’이 제창되고 있는데 이것은 종래에는 없었던 새로운 것입니다. 이때는 그 재원으로서 간접세(소비세)가 시사되고 있었습니다. 동년 말, 처음으로 공적 개호보험이 제기되었습니다만, 이것은 가족이 고령자를 돌보는, 민간 활력이나 사적 개호보험의 도입 등 80년대의 일본식 복지사회론이 파탄되어 나타난 결과라고 저는 보고 있습니다.

자조가 강조되어 온 일본의 사회보장

- ‘자조·공조·공조의 적절한 조합’은 변화를 해왔는지요? 자조가 강조되기 시작한 것은 언제부터입니까?

자조라고 하는 말 자체는 메이지 초기³⁾부터 사용되고 있었습니다. 영국의 새뮤얼 스마일스(Samuel Smiles)의 저서 “Self-help”, 지금 식으로 말하면 자조론인데, 1871년 번역된 “西国立志論(서국입지론)”이 당시 베스트셀러가 되었었습니다.

사회보장 분야에서 자조가 강조되기 시작한 것은 앞서 언급한 1970년대 후반~1980년대 복지 재검토 시대입니다. 1979년 각의 결정된 ‘새로운 사회경제 7개년 계획’에는 개인의 자조가 자주 나옵니다. 가장 알기 쉬운 것이 ‘개인의 자조 노력과 가정이나 가까운 이웃, 지역사회 등의 연대를 기반으로 하면서, 효율성이 높은 정부가 적정한 공공복지를 중점적으로 보장한다’고, 자조가 전면에 나왔습니다. 그리고 이 공공복지는 사회보장을 의미합니다. '새로운 일본식 복지사회'라는 말도 직접적으로 사용되고 있습니다.

1983년 “1983년판 후생백서”에서도 ‘일본 고유의 복지사회 실현을 위해 노력해야 한다.’ ‘즉, 자립자조·사회연대의 정신, 가족 기반에 근거를 둔 복지, 민간 활력, 효율적이고 공평한 제도를 기본으로 하는, 미래에 흔들림 없고 활력 있는 복지사회 건설을 목표로 할 필요가 있다’고 쓰여 있습니다.

비(非)자민 연합정권인 호소카와(細川) 내각에서 발표된 1994년의 ‘21세기 복지 비전’에서는, 약간 방향을 전환해 ‘자조·공조·공조의 시스템이 적절히 조합된 중층(重層)적인 복지 구조’라고 되어있습니다. 그 후로도 본심은 별도로 해도 표현만은 삼조의 서열이 없는 ‘적절한(최적인) 조합’이 기본으로 되어 있었습니다.

그것에 대해서 스가 총리는 코로나19 속에서도 불구하고 ‘우선 스스로 해본다’로 자조를 강조했기 때문에 화제가 되었는데, 이것은 2010년에 발표된 자민당의 새 강령 “‘자조’, 자립, 자조하는 개인을 존중하고, 그 조건을 정비함과 함께 ‘공조·공조’하는 시스템을 충실하게 한다”라는 것을 근거로 한 것으로, 자민당으로서의 기본적인 방침이라고 할 수 있겠습니다.

고이즈미 정권, 민주당 정권, 아베 정권, 그리고 스가 정권

- 고이즈미 정권과 제1차 아베 정권, 민주당 정권을 포함하여 현 정권까지 최근 20년 정도의 정권은 사회보장에 대해서 어떻게 대처해 왔습니까?

2001년에 발족된 고이즈미 정권은 80년대의 ‘복지 재검토’의 흐름을 강화하고 가속시켰습니다. 제가 비판하고 있는 것은 2006년의 총리 관저가 설치한 사회보장의 방향에 관한 간담회 보고 ‘향후의 사회보장의 방향에 대해서’입니다. '일본의 복지사회는 자조, 공조, 공조의 적절한 조합으로 이루어져야 한다'로, '21세기 복지비전'의 표현을 답습하면서도 이전의 해석을 크게 바꿔 '공조(共助)'를 사회보험, '공조(公助)'를 '공적부조나 사회복지'로 한정한 것입니다. 이것이야말로 고이즈미 정권의 상징이자 유산인 것입니다.　

단지 주의하고 싶은 것은, 이 보고서에는 의료·사회보장 분야로의 시장원리 도입을 직접적으로 요구하는 신자유주의적 주장은 없고, 전국민 건강보험도 공적연금도 유지한다고 쓰여 있습니다. 고이즈미 정권은 신자유주의적인 경향이 강하다는 말을 자주 듣고 있으며 그 경향은 확실히 있지만, 중심은 전통적인 의료·사회보장비 억제정책입니다. 이것은 아베 내각도 같습니다.

2009년 출범한 민주당 정권은 당초 국민부담 증가 없는 '사회보장의 기능 강화'를 목표로 했지만 용두사미로 끝났습니다. 그래서 2012년 사회보장의 기능 강화를 도모하기 위해서, 소비세 인상으로 안정적인 재원을 확보하는 ‘사회보장제도 개혁 추진법’으로 자민당, 공명당과 3당 합의에 이르렀습니다. 3당 합의 당시 자민당 총재였던 다니가키 사다카즈(谷垣禎一) 씨는 '재정 재건파'로 빚을 늘리지 않기 위해 증세에 찬성했습니다.

그에 비해 아베 신조 전 수상은 확고한 ‘아게시오파(上げ潮派 ; rising-tide faction)’(높은 경제성장을 실현하면 세수가 증가하므로, 재정재건도 자연스럽게 실현될 수 있어, 소비세 인상 등의 국민부담 증가는 필요 없다는 생각)로, 3당 합의에도 지극히 비판적이었습니다. 수상으로 복귀해 한동안은 3당 합의를 존중했지만, 정권 기반이 안정된 후에는 3당 합의를 깨버립니다. 소비세의 2단계 인상을 전제로 한 ‘사회보장 기능 강화’를 사실상 부정하고, 소비세 10%로의 인상을 2번이나 연기했습니다.

아베 정권은 인기가 있는 경제 정책을 전면에 내세우고, 소비세 증세 같은 가시적인 부담 증가는 미뤄두었습니다. 그리고 한편으로 국민에게는 잘 보이지 않는 진료수가를 인하해, 저는 ‘스텔스(비밀) 작전’이라고 부르고 있습니다만, 고이즈미 정권 시대와 같은 엄격한 의료비 억제 정책을 부활시켰습니다. 제2차 아베 정권에서 국내총생산(GDP) 성장률은 상승했습니다. 일반적으로는 경제가 성장하면 의료비도 조금 웃돌아 증가하지만, 아베 정권 시대에는 국민의료비(해당 연도 내의 의료기관 등에서의 부상과 질병 치료에 필요한 비용을 추계한 것) 증가율은 그 이전의 민주당 정권, 나아가 그 이전의 고이즈미 정권에 이은 3번에 걸친 자민당 정권보다도 낮았습니다. 따라서 아베 장기 정권 동안 의료기관은 피폐해져 내부 유보도 축적할 수 없게 되었습니다. 이곳을 신종 코로나바이러스가 덮쳐 많은 병원이 경영 위기에 직면하고 있는 것입니다.

뒤를 이은 스가 총리는 소신 표명 연설에서 자조를 우선하는 삼조론 “제가 목표로 하는 사회상은, 자조·공조·공조 그리고 유대(絆)입니다. 스스로 할 수 있는 일은 우선 스스로 해본다. 그리고 가족, 지역에서 서로 돕는다. 그 다음에 정부가 안전망(safe net)으로 보호하겠습니다”라고 말했습니다. 공조(共助)를 사회보험이 아닌 전통적인 지역에서의 상호 도움이라는 의미로 사용하고 있습니다만, 스가 총리는 의도적인 것이 아니라 사회보장 관련 지식이나 관심이 없는 채 일반적인 해석으로 사용하고 있는 것입니다.

사회보험을 공조(共助)로 해버린 이유

- 삼조, 사조가 모호해서 얼마나 많은 혼란을 낳았는지 잘 알았습니다. 원래 2006년의 총리 관저의 ‘사회보장의 방향에 관한 간담회 보고서’에서, 사회보험을 왜 공조(共助)로 해 버린 것일까요.

이유를 분명히 말하자면, 거기에 차별의식이 있기 때문입니다. 이 보고서에는 ‘공조(共助)의 시스템으로서는, 국민의 참여의식이나 권리의식을 확보한다는 관점에서 부담에 대한 보상으로서의 수급권을 보장하는 구조로서, 국민이 알기 쉽게 부담에 대한 합의를 얻기 쉬운 사회보험 방식을 기본으로 해야 한다’고 쓰여 있습니다. 즉, 경제적으로 제대로 자립해 보험료를 낼 수 있는 사람이 핵심 시민이고, 그렇지 않은 사람이 복지서비스를 받는다고 하는 상하관계가 있다. 사회보험이라면 선택의 자유가 있고, 생활보호는 위에서부터 적당히 생각해서 주는 것이라고 하는 의식이 바탕에 있다. 이것은 무서운 것입니다.

종래의 ‘자조·공조·공조의 적절한 조합’이라고 하는 표현을 답습하고 있기 때문에 각각이 동렬로 보입니다만, 간담회의 의사록 요지를 읽으면, 좌장으로 고명한 재정학자 미야지마 히로시(宮島洋) 교수는 이렇게 말하고 있습니다. ‘공조·공조·자조, 이것은 사회보장 속에서의 등급(rank) 부여의 이야기와 사회보장에 한정되지 않는 모든 것 속에서의 등급 부여의 이야기.’ 분명히 위아래가 있다고. ‘기본적으로는 제대로 일하고 소득을 얻어 검약을 하는 것을 우선 기본(base)으로 하고, 그 위에 사회보장이라는 것이 적용된다고 생각해야 하지만, 차이가 나는 것은 사회보장의 마지막 수단(last resort)으로서 공조(公助)를 생각하느냐, 기본으로서 생각하느냐 하는 점에 있다고 생각한다. 나는 마지막 수단으로서 공조(公助)를 자리매김해야 한다고 생각하는 사람이다. 즉 기본은 공조(共助)의 사회보험으로 하고, 그래도 아직 거기에서 벗어나거나 잘 되지 않는 사람을 최종적으로 공조(公助)로 구한다는 생각이다.’ 간담회 최종 보고서의 원안은 더 노골적입니다. ‘수급요건을 한정한 후에 최저한의 구제(救濟)를 하는 공조(公助)를 최후의 버팀목으로 평가하는 것이 적절하다.’

마치 백 년 전의 글을 읽는 것 같은 표현이 충분히 간담회의 의사록 요지에 실려 있습니다. 과연 이것은 너무 노골적이라고 생각했는지, 보고서는 상하관계가 아닌 ‘적절한 조합’이라고 하는 온당한 표현이 되어 있습니다만, 그 배경에는 공조(公助) 즉 생활보호나 사회복지를 받는 것은 사회의 낙오자라고 하는 의식이 있습니다.

- 니키 교수님은 혼란을 일으키는 삼조, 사조 대신에 구체적으로 어떤 말을 어떻게 쓰는 게 좋다고 생각하십니까? 또한 마지막으로 앞으로의 사회보장의 올바른 방향에 대해서도 생각을 들려주시길 바랍니다.

정리하면, 제가 삼조·사조를 사용하지 말아야 한다고 생각하는 것은, 다음의 4가지 이유에서입니다. 첫째, 분야나 사람에 따라 사용하는 의미가 다르고 모호하다. 둘째, 공조(公助)의 사회복지나 생활보호는 법적으로나 행정적으로나 국민의 권리로서 확립되어 있어, 공조(共助)로 여겨지는 사회보험과의 사이에 우열은 없다. 셋째, 지역포괄케어·지역공생사회 구축의 현장에서는 자조, 호조와 개호보험·의료보험의 급여 및 생활보호·사회복지·자치단체에 의한 공비(국고)서비스가 전 주민을 대상으로 하여 일체적으로 필요에 따라 사용되고 있다. 넷째, 일본에서는 공조(共助)의 사회보험 쪽에 권리성이 있다고 하지만, 각국 의료보장제도의 국제비교에서는 독일 등 유럽대륙 여러 나라의 의료보험제도와 영국이나 북유럽 여러 나라 등의 공비부담 제도에는 각각 일장일단이 있어, 어느 쪽이 우수하다고는 말할 수 없는 것이 상식으로 되어 있다.

저는 삼조, 사조가 아니라 원래 사용하던 사회보장을 사용해야 한다고 주장하고 있습니다. 공조(公助)로 여겨지는 생활보호·사회복지는, 법적으로도 행정적으로도 국민의 권리로서 확립되어 있습니다. 신종 코로나바이러스 감염증에 관해서는, 작년 2월 13일 정부의 ‘긴급 대응책’에서 ‘감염된 입원 환자의 의료비는 공비에 의해 부담한다’고 되어 있습니다. 즉, 코로나19에 감염되면 누구라도 평등하게 공조(公助)로 의료를 받을 수 있습니다. 코로나19의 문제는 공조(公助) = 생활보호나 사회복지, 라는 논의가 얼마나 무책임한지를 보여 준 것입니다.

이것을 근거로 하여 ‘공비에 의한 생활보호·복지와 사회보험을 분리하는’ 삼조·사조라는 표현은 그만하고, ‘공조(共助)든 공조(公助)든 사회보장으로 하여 그 비용 부담에는 사회보험 방식과 공비부담 방식의 2가지가 있다’라고 설명해야 합니다. 사회보험과 공비부담의 양쪽에 우열은 없습니다. 그럼에도 불구하고 생활보호·사회복지와 사회보험을 준별(峻別)·대립시키는 사조·삼조설은 저소득층과 중간계층 간의 사회적 분단·대립을 심화시켜, 국민(넓게는 일본에 거주하는 사람들) 전체의 ‘사회적 연대’를 약화시킬 위험이 있습니다.

모범적인 것은 2012년 “2012년판 후생노동백서”입니다. ‘사회 변화에 대응한 생활보장의 방향’의 항목에서, 굳이 ‘자조·공조·공조’라고 하는 말을 사용하지 않고, 가족, 지역사회, 기업·시장, 정부의 역할을 구체적이고 분석적으로 쓰고 있습니다. 특히 제가 주목한 것은 ‘가족, 지역, 기업·시장’의 연결을 공적인 구조로 대체·보완하는 것이 사회보장이라고 분명하게 말하고 있는 점입니다. 이것이 가장 정확한 것 같습니다. 삼조, 사조를 사용하지 않아도 누구나 알 수 있는 말로 설명할 수 있는 것입니다. 민주당 정권 말기로 아직 자민당 지배가 부활하지 않은 시기에 자유롭게 쓸 수 있었기 때문일 것입니다. 사회보장론의 우수한 교과서라고도 할 수 있는 백서입니다.

마지막으로 재원을 언급하지 않을 수 없습니다. 재원에 대한 저의 제안은 전국민 건강보험제도의 유지·견지를 전제로 하면 주요 재원은 보험료로, 보조적 재원은 소비세를 포함한 조세라는 것이 됩니다. 코로나19 재앙 후에는 실현 가능 여부는 별도로 코로나 부흥 특별세를 제창하고 있습니다. 그래서 독자 여러분에게도 부탁하고 싶은 것은, 일반론으로서 사회운동이나 협동조합운동에 종사하는 분들은 사회보장의 기능 강화는 강조하지만 재원에 대해서는 거의 말하지 않습니다. 증세에 관해서도 대부분의 사람들은 반대합니다만, 현실적으로 생각하면 사회보장의 기능 강화에는 재원을 확보하는 것이 필요하다는 것을 알 수 있을 것입니다. 사회보장과 재원의 관계에 대해 현실적으로 생각해 주었으면 좋겠다고 저는 생각합니다.

(구성 : 室田元美)

역자 주1) 2008년에 후생노동성 노인보건건강증진 등 사업의 일환으로 노인정책 전문가에 의해 설립되어,

지역포괄케어시스템에 대한 기본방향 및 정책방향에 대해 제안해옴.

역자 주2) 실제가액이 장부상가액보다 많은 기업의 자산.

역자 주3) 메이지 왕이 재위했던 시기에 사용한 일본의 연호이자 시대 구분(1868년~1912년).

[원문출처 : http://www.inhcc.org/jp/research/news/niki/]

니키 류(원저자) / 이영숙(번역) news1@silverinews.com

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