과거의 『후생(노동)백서』 중에서 「사회보장과 경제(성장)」 관련 기술의 변천②

(통권 162호 2018.1.1. 논문1-2)

논문： 과거의 『후생(노동)백서』 중에서 「사회보장과 경제(성장)」 관련 기술의 변천②

[「니키 교수의 의료시평(156)」「문화련정보」 2018년 1월호(478호): 20～28쪽]

제2기(사회보장비 억제 주장 시기)의 기술

1975~1988년판은 제1기와 반대로 「사회보장비 억제」의 주장을 전면에 내세웠습니다.

『1975년판 백서 [앞으로의 사회보장]』은 3년 연속으로 부제목에 「사회보장」이 들어가 있지만, 그 지위는 정반대였습니다. 구체적으로는 「총론」의 서론에서 「고복지의 달성과 여기에 알맞은 부담의 실현이라고 하는 2개의 어려운 과제」를 제기하고, 제l장 제1절 3. 「국제적으로 본 일본의 사회보장의 수준」에서 「연금제도가 이미 제도적으로는 서유럽제국 수준이라고 할 수 있다」, 의료비 보장도 「국제적으로 봐도 손색이 없다」라고 주장했습니다. 다만, 「사회보장과 경제」의 기술은 없었습니다.

『1976년판 백서 [부인(婦人)과 사회보장]』은 「사회보장」을 부제로 하면서도 본문에서 여기에 관련하는 것은 「사회보장에 관한 부인의 의식」만이었습니다.

『1977년판 백서 [고령자 사회의 입구에 선 사회보장]』에서 특기해야 할 것은 총론 제1장 제l절 2. 「사회보장급여비 및 부담의 국제비교」에서 「65세 이상 인구와 사회보장급여비의 추이」(그림1)를 통해서 「현행 제도는 그 잠재 수준으로서 서유럽 수준」이라고 주장하였습니다. 이것은 일본의 사회보장비 수준은 인구 고령화가 진행되면 자동적으로 서유럽과 같은 수준이 되는 것으로 나타나는(착각시키는) 그림이 처음으로 등장하였습니다. 같은 그림은 『1983년판 백서』, 『1996년판 백서』에서도 나타났습니다. 그러나 후술하는 바와 같이 『2008년판 백서』에는 이를 부정하는 그림이 게재되었습니다.

<그림1> 65세 이상 인구와 사회보장급여비의 추이

자료 : 국제연합 『세계인구연감』.

출전 : 『1947년판 후생백서』 11쪽.

이와 같이 1973~1977년판까지 5년 연속으로 『백서』의 부제에 「사회보장」이 포함되어 있었지만, 「사회보장과 경제」의 기술은 없었습니다.

『1978년판 [건강한 노후를 생각한다]』는 목차에 「사회보장」은 없었지만, 사회보장・복지 재검토를 상징하는 유명한(악명이 높은?) 3세대 동거를 「복지에서의 잠재자산」이라고 보는 주장이 처음으로 나왔습니다. 같은 표현은 『1980년판 백서』에도 다시 게재가 되었습니다.

『1979년판 [일본의 아이들-그 현황과 미래]』는 총론 제4장 제3절 「고령화 사회를 위한 사회보장의 과제」에서 「각종 사회보장제도의 효율화의 추진」을 제시하였습니다. 그리고 「일본의 국민소득 대비 사회보장급여비는 「서유럽국가들과 비교해 손색이 없을 수 있다. 또한, 현실적으로 2000년이 되어 의료비의 증가 등의 기타 요소를 고려하면 이를 웃도는 것은 확실하다」고 예측했습니다. 이것은 『백서』에서 사회보장 「효율화」가 처음으로 등장한 것입니다. 그리고 일본의 사회보장 수준이 향후 서유럽국가들을 「웃도는 것은 확실」하다는 인식에 근거해서 그 후에 혹독한 사회보장비 억제정책이 실시되었습니다. 이 점에서 기념비적인 백서라고 할 수 있을지도 모릅니다. 그러나 「사회보장과 경제」에 대한 기술은 없습니다.

『1980년판 백서 [고령화 사회로의 연착륙을 지향하여]』는 총론 제3장 제2절 2. 「사회보장과 국민경제」에서 「사회보장과 국민경제 그림」에 근거해 「사회보장의 경제효과」를 「수요측면에서 본 경제효과」에 대해서 간단하게 논했습니다. 이것은 제2기(사회보장비 억제 주장 시기)의 『백서』로서는 이례적이라고 할 수 있습니다.

『1981년판 백서 [국제 장애자의 해-『완전 참가와 평등』을 지향하여]』는 목차에 「사회보장」의 기술은 없었습니다.

『1982년판 백서 [고령화 사회를 지탱하는 사회보장을 지향하여]』는 1977년판 이후 5년 만에 부제에 「사회보장」을 붙였습니다. 그러나 「사회보장과 경제」에 대해서는 사회보장의 「소득 재분배의 기능」에 언뜻 언급한 것뿐이었습니다.

『1983년판 백서 [새로운 시대의 조류와 사회보장]』은 본편 제1장 제2절 「사회보장의 전환기」에서 「서유럽 선진국들에서 공통된 현상이 되고 있는 사회 활력의 저하」를 근거로 하여 「우리 고유의 독자적인 복지사회의 실현에 노력해야만 한다. 즉, 자립자조・사회연대의 정신, 가정의 기반에 근거한 복지, 민간 활력의 활용, 효율적으로 공평한 제도를 기본으로 하여 앞으로 변함없는 활력 있는 복지사회의 건설을 목표로 할 필요가 있다」고 주장했습니다. 그리고 「사회보장제도 역할의 명확화」로서 「사회보장이 담당해야 할 것에 대해서는 안정적이고 유기적으로 기능할 수 있는 강력한 제도로서 실시할 필요」가 있고, 「사회보장이 완수해야 할 역할을 넘는 수요에 대해서는 민간 활력의 적극적인 도입을 도모해 갈 필요가 있다」고 주장했습니다. 본편의 「결론」에서는 「개인의 자조 노력을 전제로 한 다음에, 국민 연대에 의한 상호부조를 조직화 하여 사회의 안정을 도모한다고 하는 사회보장의 원칙이라고도 해야 할 방향으로 되돌아올」 것을 주장했습니다. 이러한 「사회보장의 원칙」(라고 하는 것보다 종래의 원칙 변경)은 당시 나카소네 내각이 임시행정조사회¹⁾를 설치하여 추진하고 있던 사회보장비 억제・복지 재검토 정책에 대응하였습니다.

『1984년판 백서 [인생 80세 시대의 생활과 건강을 생각한다]』의 본편 제1장 인생 「80세 시대에 대한 사회보장의 대응」에는 「사회보장과 경제」의 기술은 없었습니다.

『1985년판 백서 [장수사회를 향해서 선택한다]』는 제1장 「장수사회에서의 사회보장」에서 「公과 民의 역할을 재검토해 민간의 창조력을 최대한으로 발휘시킨다」, 「기초적, 필수적인 레벨을 넘는 욕구(needs)에 대해서는 적절한 민간서비스를 육성해 여기에 맡겨야 한다」고 주장했습니다. 그러나 「사회보장과 경제」의 기술은 없었습니다.

『1986년판 백서 [未知에 대한 도전 - 밝은 장수사회를 지향하여]』의 제1편 제1장 「사회보장제도의 재구축을 위하여」에서는 『1985년판 백서』와 같은 톤이지만, 역시 「사회보장과 경제」의 기술은 없었습니다. 본 백서에서 주목해야 할 것은 「연령구조지수의 추이」 그림에 1920년~2025년의 「노년인구지수」(노년인구÷생산연령인구) 뿐만 아니라, 「종속인구지수」((유년인구+노년인구)÷생산연령인구)를 나타낸 것입니다(이 의미는 「의료시평(155)」 참조).

『1987년판 백서 [사회보장을 담당하는 사람들-사회서비스는 이렇게 전개한다]』는 사회복지사・개호복지사 제도 실시에 대응하고 있지만, 「사회보장과 경제」의 기술은 없었습니다.

『1988년판 백서 [새로운 고령자상과 활력 있는 장수・복지사회를 지향해서]』에 포함되어 있던 후생성・노동성 「장수・복지사회를 실현하기 위한 시책의 기본적 개념과 목표에 대해서」의 「기본적 개념」의 ③은 「인구 고령화의 진행 등에 따라 장수・복지사회를 실현하기 위한 국민의 부담은 장기적으로는 어느 정도의 상승은 피할 수 없지만, 경제의 발전, 사회의 활력을 해치지 않을 정도에 그친다」고 되어 있었습니다. 그러나 이 이외에 「사회보장과 경제」의 기술은 없었습니다.

제3기(중립적 분석 시기)의 주요 기술

1989년~1993년판의 『백서』는 5년 연속으로 부제에도 목차에도 「사회보장」이 포함되지 않았습니다. 『1989년판 백서 [장수사회에서의 어린이・가정・지역]』, 『1990년판 백서 [진정한 풍족함을 위한 사회시스템의 재구축]』, 『1991년판 백서 [확대해가는 복지의 담당자들-활발해지는 민간서비스와 사회참여 활동]』, 『1992년판 백서 [유엔・장애자의 10년]』, 『1993년판 백서 〔미래를 여는 어린이들을 위해서-양육의 사회적 지원을 생각한다]』.

『1995년판 백서 [의료-질」, 「정보」, 「선택」 그리고 「납득」]』은 제1편 제1부 제5장 국민경제와 의료 제2절 「의료와 산업」에서 의료경제연구기구²⁾가 개발한 의료・복지 영역의 산업 연관표 등을 이용하여 「의료서비스 생산의 활발화는 경제를 활성화 시키는」 것, 「의료는 많은 고용을 창출하고 있는」 것을 정량적으로 제시하였습니다. 이것은 의료분야로 한정되고 있다고는 할 수 있고 『백서』로서는 처음으로 산업연관표를 사용한 「사회보장과 경제(성장)」에 대한 분석입니다.

『1996년판 백서 [가족과 사회보장-가족의 사회적 지원을 위해서］』의 제1부 제3장 제3절 「새로운 사회보장 제도의 확립을 위해서」에는 「사회보장과 경제」의 기재는 없었습니다.

『1997년판 백서 [「건강」과 「생활의 질」의 향상을 목표로 하여]』의 제2편 I에서 세계의 사회보장제도를 논하고 「구미제국의 사회보장제도」에 추가하여 처음으로 「아시아제국의 사회보장제도」를 기술했습니다. 그러나 제1편의 목차에 「사회보장」은 없었습니다.

『1998년판 백서 [저출산 사회를 생각한다]』는 제2부 제l장 제1절 사회보장 구조개혁의 골조에서 「민간 활력의 도입을 촉진하는 관점으로부터 규제완화를 추진해 경쟁을 통해서 보다 양질인 서비스를 받을 수 있도록 추진해 나가야 한다」고 지금 되돌아보면 매우 환상적인 전망을 말했습니다.

『1999년판 백서 [「사회보장과 국민생활」]』은 「사회보장과 경제」에 대해서 처음으로 본격적으로 논한 백서입니다. 제1편 제1부 제l장 제3절 2에서는 사회보장의 기능을 「① 사회적 안전장치(사회적 Safety net), ② 소득재분배, ③ 리스크 분산, ④ 사회의 안정 및 경제의 안정・성장」 등 4가지로 정리했습니다. 동 제2장 제4절 3. 「사회보장의 경제효과」에서는 산업연관표 등에 의해 사회보장의 경제효과(1차 효과, 2차 효과), 고용에게 주는 효과, 지역경제에게 주는 효과를 정량적으로 추계했습니다. 본 백서는 제2기의 일련의 『백서』와 달리 규제완화나 민간 활력의 도입에 거의 언급하지 않고, 반대로 헌법 제25조의 이념・규정에 대해서 3번이나 언급했습니다.

『2000년판 백서 [새로운 고령자상을 요구하며]』의 제1편 제1부 제6장 제2절 「새로운 고령자상에 어울리는 사회보장시스템을 요구하며」에서도 제1편 제2부 「사회보장 구조개혁을 향한 노력」에서도 「사회보장과 경제」의 기재는 없었습니다.

『「2001년판 백서 [평생에 걸쳐 개인의 자립을 지원하는 후생노동행정]』은 제1부 제3장 제2절 「자립을 지원하는 사회보장제도의 정비」의 (사회보장의 역할) 항목에서 「사회보장이 완수하는 기능은 사회의 Safety net 라고 하는 점에만 요구되는 것이 아니라, 의료나 복지 분야가 성장산업의 하나로서 고용창출 등의 기능을 완수하는 것과 동시에, 국민의 소비활동을 하한선으로 유지하는 것으로 경제의 안정에 기여한다고 하는 기능도 가지고 있다」고 말했습니다. 이것은 『1999년판 백서』의 핵심이라고도 할 수 있습니다.

『2002년판 백서 [현역세대의 생활상-경제적 측면을 중심으로]』도 제2부 제l장 「일본 사회보장의 현황」의 (사회보장에 의한 소득재분배 효과의) 항목에서 「사회보장 기능의 하나인 소득재분배 효과도 커지고 있다」고 하면서 「지니(Gini's) 계수」를 언급하였습니다. 이것은 소득재분배 효과를 계수(計數)적으로 나타내 보이고 있는 점에서는 의미가 있지만, 『2001년판 백서』에 비교해 시야가 좁다고 할 수 있습니다.

『2003년판 백서 ［활력 있는 고령자상과 세대 간 새로운 관계의 구축］』과 『2004년판 백서 [현대 생활을 둘러싸는 건강 리스크]』에서는 목차에 「사회보장」이 없었습니다. 『2005년판 백서 [지역과 함께 지탱하는 앞으로의 사회보장]』은 『1999년판 백서』 이래 6년 만에 부제에 「사회보장」이 포함되었습니다. 이 백서의 「지역(차) 분석」은 우수하지만, 「사회보장과 경제」의 기재는 없었습니다.

『2006년판 백서 [지속 가능한 사회보장제도와 서로 지지의 순환-『지역』으로의 참여와 『일자리』의 재검토]』는 제1부 제3장 제1절 「공적 제도의 Safety net 기능에 의해 『안심의 기반』을 확보한다」는 것이고, 「사회보장제도는 (중략) 나날의 생활을 지지하는 Safety net의 구조이다」고 자리 매김을 했습니다. 그러나 이 자리 매김은 『1999년판 백서』, 『2001년판 백서』에 비교해 너무 좁습니다.

『2007년판 백서 [의료 구조개혁이 지향하는 것]』은 「의료와 경제」의 관계는 분석하지 않고, 목차에도 「사회보장」은 없었습니다.

『2008년판 백서 [생애를 통한 자립과 상호 지지-생활의 기반과 사회보장을 생각한다]』는 제1부 제1장 제1절 2. 「사회보장의 역할」 (2)에서 사회보장의 기능을 「① 생활안정・향상 기능, ② 소득재분배 기능, ③ 경제안정 기능(경기변동을 완화하는 기능이나, 경제성장을 지탱해 가는 기능) 등 3가지로 정리했습니다. 이 이후의 『백서』에서는 『2017년판』을 포함해서 이 3개 분류가 답습되고 있습니다. 제1부 제1장 제3절 3. 「사회보장과 경제」에서는 산업연관표에 의해 (1) 「사회보장의 생산 파급효과」와 (2) 「사회보장분야에서의 고용[유발 효과]」가 언급되었습니다. 그리고 (3) 「사회보장과 경제성장」에서 사회보장은 「경제성장에 있어서 마이너스의 효과를 가진다는 지적」에 대해서 반론을 제기하고 「경제사회의 발전을 위해서 중요한 것」이라고 주장했습니다. 사회보장은 경제성장에 마이너스라는 주장에 대해서 직접적인 반론은 『1968년판 백서』 이래 40년만입니다.

『2008년판 백서』에서 하나 더 주목해야 할 것은 제1부 제1장 제3절 「사회보장급여의 상황과 국제비교」의 「[고령화율과］ 사회보장의 급여 규모의 국제적인 비교」(상관도)에서 일본의 고령화율이 6개국 중 최고인 데도 불구하고, 사회보장 급여규모는 제5위(최하위는 미국)인 것으로 나타낸 것입니다(그림2). 이 점을 보면, 『1979년판 백서』에서 2000년에는 일본의 사회보장비 수준이 서유럽국가들의 수준을 「웃도는 것은 확실하다」라는 예측이 잘못되었다는 것이 밝혀졌습니다.

『2009년판 백서 [생활과 사회의 안정을 향한 자립지원]』의 목차에 「사회보장」은 없습니다.

<그림2> 사회보장의 급여규모의 국제적인 비교

자료 : 사회지출은 OECD 「Social Expenditure Database 2007」, 고령화율은 OECD은 「OECD in figures 2007」

에 의한다.

출전 : 『2008년판 후생노동백서』 24쪽.

주 : OECD 사회지출기준에 근거한 사회지출 데이터를 사용하고 있기 때문에, 사회보장 급여비보다 넓은 범위

의 비용(공적 주택비용, 시설 정비비 등)도 계상되고 있다.

『2010년판 백서 [후생노동성 개혁 원년… ~ 참가형 사회보장의 확립을 위해서〜」』는 제2부 제2장 제1절 3. 「참가형 사회보장(Positive・Welfare)과 신성장 전략」에서 산업연관표에 의한 「사회보장 분야의 총파급효과」(사회보장 분야의 「총파급효과」는 공공사업보다 높다)를 제시하였습니다. 그리고 칸(菅)내각³⁾의 「신성장 전략에 의해 초래되는 선순환의 이미지」(「참가형 사회보장과 경제・재정의 순환」 그림을 나타냈습니다(156-162페이지). 「의료시평(155)」에서 말한 바와 같이 이 그림은 『2017년판 백서』가 인용하고 있는 아베 내각의 「일본 1억 총 활약 플랜」의 「성장과 분배의 선순환 메카니즘의 제시」 그림과 유사합니다.

『2011년판 백서 [사회보장의 검증과 전망]』은 역사적 분석 중심이고, 「사회보장과 경제」의 기술은 없습니다. 이 백서에서 주목해야 할 것은 「의료시평(155)」에서 쓴 바와 같이 「아동 빈곤율, 당초 소득과 재분배 후의 비교」 그림에 관해서 「일본의 『아동의 빈곤율』에 관해서는 (국제적으로 봐도 높은 수준에 있음) 재분배 전후로 비교했을 경우에, 재분배 후가 빈곤율이 높아지는 점(일본 만)이 지적되고 있다」고 쓰고 있습니다.

『2012년판 백서 ［사회보장을 생각한다］』는 제1부 제7장 제2절 3. 「사회보장은 경제성장과 사회의 안정에 기여하고, 고용을 창출한다」에서 「사회보장에는 경제를 밑바닥에서 지탱하고, 경제를 활성화 하는 기능이 있다」(산업연관 분석을 감안한 주장), 「사회보장의 경제적 기능으로서는 Safety net 기능과 총수요 확대 기능」(이것은 쿄오고쿠 타카노부(京極高宣) 주장)이 있다고 주장했습니다. 이것은 당시 민주당 정권의 주장(사회보장이 경제성장을 「견인」)과는 거리를 둔 냉정한 분석이라고 평가할 수 있습니다.

이와 같이 민주당 정권시절에 3번의 백서는 모두 부제에 「사회보장」을 포함하고 있었습니다. 이에 대하여 제2기 아베 정권하에 다음 4번의 백서 부제에는 「사회보장」은 포함되지 않고, 본문에서도 「사회보장과 경제」에 대한 기술도 없었습니다. 『2013년판 백서 [젊은이의 의식을 찾는다]』, 『2014년판 백서 [건강장수사회의 실현을 위해서]』, 『2015년판 백서 [인구감소 사회를 생각한다]』, 『2016년판 백서 [인구 고령화를 넘는 사회 모델을 생각한다]』.

『2017년판 백서』는 「사회보장과 경제성장」을 부제로 했습니다. 이에 대한 검토는 「의료시평(155)」에서 자세하게 하였으므로 반복하지 않겠습니다.♧

역자 주1) 1981년에 설치되어 "증세 없는 재정재건"을 달성하기 위해서 행정 및 재정 개혁에 대한 심의를 하였다.

역자 주2) 1993년에 설립된 일반재단법인이며, 의료경제 및 의료・개호정책에 관한 연구를 수행하고 있음.

역자 주3) 민주당 菅直人 대표가 내각총리대신으로 임명된 2010년 6월 8일부터 9월 17일까지의 내각임.

* 문헌 -------------------------------------------------------------------------------------------------

(1) 니키 류 「『2012년판 후생노동백서』를 다각적으로 읽는다」『문화련정보』, 2012년 11월호

(416호): 14-21페이지(『아베 정권의 의료・사회보장 개혁』 , 경초서방, 2013, 164-174페이지).

(2) 니키 류 『「세계 제일」의 의료비 억제정책을 재검토하는 시기』, 경초서방, 1994, 52-53페이지.

[원문출처 : http://www.inhcc.org/jp/research/news/niki/]

니키 류(원저자) / 이영숙(번역) / 김도훈(감수) news1@silverinews.com

트윗하기